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琶洲数智论坛聚焦“地方数据立法”,北上广5位专家详解难点与突破

财经 2021年09月13日 18:43 不才哟 编辑

21世纪经济报道 记者张雅婷、魏雯静 见习记者郭美婷、吴立洋 广州报道

近年来,沿海各发达省市将数据立法作为促进数字化发展中的重要抓手,为制度创新积累了经验,但在立法过程中仍尚存难点。

9月11日,由南方财经全媒体集团、广州琶洲人工智能与数字经济试验区管理委员会(简称“琶洲管委会”)共同指导,琶洲智库主办的琶洲数智论坛(第2期)召开,本次论坛主题为“地方数据立法发展前沿探讨”,聚焦数据立法的各项议题。

南方财经全媒体集团党委委员、副总编辑,21世纪报系党委书记、总编辑邓红辉在致辞中表示,推进城市数字化转型,是深入贯彻网络强国、数字中国、智慧社会战略部署,巩固提升城市能级和核心竞争力,构筑地方未来新的战略优势的重大举措。

会上,多位参与过广州、深圳、北京、上海等地数据立法的专家学者发表了主题演讲。中国政法大学教授、互联网金融法律研究院院长李爱君,中国社科院法学所副研究员、中国法学会网络与信息法学研究会副秘书长周辉,华南师范大学法学院数字政府与数字经济法治研究中心主任、研究员马颜昕,上海社科院绿色数字化发展研究中心副秘书长、 信息所副研究员范佳佳,广东财经大学法学院教授、智慧法治研究中心主任孙占利,对地方数据立法的难点与突破进行了深入探讨。

李爱君:核心问题是明确数据的财产权属性

针对数字经济立法首先应明确立法目标,例如,需要立足于实现国家数字经济战略;以数字经济发展实践需要为基础;还要贯彻落实中共中央、国务院,以及各地方的战略产业政策。

在立法思路上,数字经济立法一定要围绕其定义为核心。其内涵就是一系列的经济活动,外延是由数字经济定义的组成三个要素决定的:一是数据为关键生产要素,二是以现代信息网络为重要载体,三是以信息通信技术为技术工具。

目前,针对数字经济立法的核心问题是要明确数据生产要素的财产权属性。数据是生产要素就具有财产权属性,就需要交换和流通。数据要素交换和流通两大行为就需要进行立法规范。同时,数据生产要素具有特殊性,在生产过程中不消耗,可重复使用;生产的数据产品也不是最后的消费环节,而可能成为新的生产要素投入生产。

对于数据生产要素权利性质与归属,目前还缺乏共识。《数据安全法》将数据定义为任何以电子和非电子形式对信息的记录,即信息和数据是二分的。数据能够控制的前提下,可以构建其的权利、义务、责任机制,比信息的保护更全面、更有时效性。

对于数据的交易和交换规则。《数据安全法》给了一个基本的原则性的规定,但需要在这一基础上进行细化、具体化和可操作化。

同时,对于数据要素市场的培育,最关键是要构建公平竞争的秩序。在数字技术规范上,一要明确数字技术的法律性质;二要考虑通过制度层面的保护来促进、来激励数字技术的发展。

在互联网载体方面,应从载体模式来确定法律关系。载体模式决定着法律关系,决定其法律规范的制定。

周辉:加强监管科技与合规科技的运用

基于监管科技与合规科技的发展,应以技术手段增强法律对数字经济发展的规制能力。互联网的核心技术特点是具体场景中的活动均建立在标准化协议之上进行,网络所维持和运行的基本秩序,实际上以代码的一系列标准为主,法律规则如果缺乏对代码的有效接入手段,其实施效果与影响力将大打折扣;另一方面,在当前互联网时代中,大数据体量庞大、形态多样、生成迅速、价值量高的特点则分别给政府监管与企业合规的成本控制、精确性、处理能力、产权与安全保障提出了严峻的挑战。

党的十九大报告提出了“建立网络综合治理体系”的科学命题,包括在近期正式实施的《数据安全法》与即将实施的《个人信息保护法》中,都蕴含着技术治网、技术管网的思路,近期一些地方立法和政策实践中,也提出将技术化手段运用到传统的公共治理、市场监管、应急管理等社会治理环节中,而这一思路也可以延伸到对数据安全、数字经济发展的保障上。

以广州琶洲人工智能与数字经济试验区为例,可以致力于孵化和推动相关技术企业的发展与技术平台的搭建,以服务于政府端的监管科技和服务于企业端的合规科技为发展方向,致力于提高治理效能,实现监管目标,从而推动数字产业与数字经济的发展。

马颜昕:公共数据概念泛化将存隐忧

对于公共数据,国家立法目前没有明确界定。例如《网络安全法》和《电子商务法》提到公共数据,但未界定,只是强调共享和开放,而《数据安全法》使用的概念主要涵盖政务数据。

不过当前地方层面的立法,对公共数据概念进行了界定,并有所拓展,主要有三种形式:一是如《广东省数字经济促进条例》,扩大职能要件,将公共服务过程中形成的数据也纳入范围;二是如《浙江省数字经济促进条例》,扩大主体要件,扩大授权规范的范围;三是如《深圳经济特区数据条例》,新增列举,将公共服务事业单位和企业在进行公共服务过程中产生的数据也纳入公共数据范围。

一旦公共数据概念泛化,将存在一定程度的隐忧。例如,会增大具体规则清晰构建的难度;地方立法的自主扩张,对形式法治造成了潜在挑战;“一刀切”扩大公共数据的范围可能违反比例原则;需要更高的监管能力也带来更大的监管责任;可能模糊政府与市场的边界,反而不利于数据价值的发挥。

公共数据界定的本质是,界定某些数据因为特定实体理由,在满足一定程序条件后被赋予了特别的公共负担。这种公共负担包括作为行政用公物的被共享与作为公众用公物的被开发利用。界定公共数据实质上就是要界定有哪些实体理由和程序要求。具体来说实体性的理由主要包括基本公共服务、必要设施、公共资金与法律的支持、当事人自愿等;而程序上的理由主要是公用开始的设定,确定其公共使用的范围与方式等。

范佳佳:参考浙江立法技巧定义公共数据

数据立法,从公共数据谈起。有关公共数据的规定是地方数据立法中篇幅最长、矛盾焦点最多的一部分。

何为公共数据?我国《政府信息公开条例》要求政府行政机关对其在履行行政管理职能过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息进行公开,对于教育、卫生健康、供水、供电、供气、供热、环境保护、公共交通等公共企事业单位的信息公开,则需要制定专门规定。但至今我国法律也未明确以上行业信息是否属于公共信息,更没有将相应的数据纳入公共数据的范畴。

地方数据立法中对公共数据范围的划定,建议参考《浙江省公共数据条例(征求意见稿)》的立法技巧,不将具体行业数据定义为公共数据,而是在政府内部出台工作指南,在满足《个人信息保护法》规定的数据收集最小必要原则的前提下,由各部门具体列出公共数据清单。

厘清公共数据范围后,则需进一步规定其共享和开放。数据共享应制定适合城市治理的数据管理办法,做好数据在各部门的通和联,构建分布式数据归集和共享模式等。同时,将更多用于城市治理的数据开放给企业、非政府组织和个人,用于开发城市治理应用,实现城市协同治理局面。

数据开放应分配专门人员和预算,探索数据开放负面清单,加大无条件开放公共数据的开放力度、将有条件开放部分纳入授权运营。

数据要素市场的培育正在加速,数据交易和数据跨境已成必然趋势。在数据交易上,应建立交易规则透明、流通对象丰富、主体生态繁荣、制度保障有力的数据交易体系。

至于数据跨境流动,我国目前所欠缺的是中国的规则和标准。未来,可在自贸区先行先试,引进一批企业进行跨境数据的实验。

孙占利:通过立法打造数据开发利用机制

目前国内地方数据立法,面临三大难点:立法权限、立法理念、立法内容。

在立法权限上,以数据权为例,《民法典》未确定数据产权及其归属,因此各地制定有关条例的最大问题是立法权限。目前不少地方采取了权益保护的方式,也有使用知识产权保护等其他权利保护的方式,用合同关系等法律关系保护的方式。授权立法的方式也可以考虑,但难度较大。

在立法理念上,不能为了立法而立法,而是为了推动数字经济发展,应充分考虑立法特色并服务于本地的区位优势。就安全与发展而言,《数据安全法》规定了“安全与发展统筹并重”,工作中如何统筹并重值得思考。立法有时宜粗不宜细,但是面对实际工作必须要细,需要掌握好度。对于公共数据,要更关注安全问题。

在立法内容上,地方数据立法应服务于地方的发展规划和竞争优势,如本地的优势与核心竞争力、当地企业的立法诉求等。以广州为例,考虑推动广州成为大湾区智慧城市群的引领者,成为广东省乃至华南地区的数据枢纽……这都是数据立法需要关注的重点。

关于立法创新,不少地方在制定相关立法的时候,重视公共数据的“开放”,却忽视了公共数据的“开发”。关于公共数据的开放利用,应当不以营利为目的,但不能因此认为是无偿或免费的,可考虑按“十四五规划”的部署探索推进授权运营。立法创新的重点可放在机制创新上,通过立法打造一套完善的数据开发利用机制出来,主要包括主体、平台及责任,特别是内部机制的统筹协调和数据开放平台、数据融合应用平台等平台的统一协调,这都是数据立法的可能创新点。

标签: 数据 数字

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